統一規范行政處罰程序 推進行政執法體制改革

——市場監管總局法規司有關負責人就《兩項規定》答記者問

為適應市場監管體制改革和行政執法體制改革的需要，加快推進市場監管部門行政處罰程序的統一規范，市場監管總局2018年12月26日公布《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》和《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》（以下統稱《兩項規定》），自2019年4月1日起施行。日前本報記者就《兩項規定》的情況采訪了市場監管總局法規司有關負責人。

問：制定《兩項規定》的背景和意義？

答：黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，決定改革市場監管體制，整合監管職能，深化行政執法體制改革，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。新組建的市場監管總局整合了原工商總局、質檢總局和食藥監總局的職責，以及發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責。統一和規范市場監管部門行政處罰程序，對于落實黨中央國務院決策部署，確保改革在法治的軌道上運行具有重要意義。

是適應市場監管體制改革，改變條線區隔、程序分立局面的需要?！缎姓幜P法》出臺后，原工商、質監、食藥監、價監等部門都制定了相應的行政處罰程序規定，對于規范行政處罰行為，提高行政處罰案件辦理質量，促進依法行政，保護公民、法人和其他組織合法權益起到了重要作用。但是，隨著市場監管體制改革和行政執法體制改革的深入，特別是今年以來市場監管機構改革力度的加大，執法隊伍的整合與各領域執法程序、執法規則、執法文書等不統一的矛盾日益突出，監管人員往往要成為“全能戰士”，需要熟悉各條線不同執法要求，在一定程度上制約了行政執法行為的規范化。各級市場監管部門組建完成后，統一和規范市場監督管理行政處罰程序成為亟待解決的首要問題。

是適應執法環境轉變、法律法規調整的需要。隨著全面依法治國的深入推進和公民維權意識的不斷增強，市場監管環境發生了重大變化，原有行政處罰程序規定中的一些內容已經不能與之相適應?！缎姓娭品ā贰墩畔⒐_條例》等法律法規，在規范行政執法行為、行政執法信息公示等方面提出了許多新的要求。為適應新形勢新要求，推進嚴格規范公正文明執法，切實維護行政相對人合法權益，需要對行政處罰程序中的重點制度和關鍵環節作出進一步細化和完善。

是總結執法經驗，固化已有成果的需要。經過多年的執法實踐，市場監管各領域行政執法人員積累了豐富的執法經驗，各地都形成了一些行之有效的制度和辦法，其中很多好的做法需要通過立法加以固化，上升為全系統共同遵循的執法辦案規則，以進一步規范行政執法行為，提高行政執法效能。

問：請介紹一下《兩項規定》的起草過程。

答：市場監管總局法規司高度重視《兩項規定》制定工作，將其作為改革急需推進的立法項目率先啟動。在《兩項規定》的起草過程中，法規司對原工商、質監、食藥監、價監等部門行政處罰程序規定進行了認真研究吸收，并分別征求了國家藥品監督管理局、國家知識產權局、總局相關司局和地方工商、質監、食藥監等市場監管部門意見，在對收集到的意見逐條研究論證，充分采納合理意見的基礎上，對《兩項規定》進行了修改完善。

為充分了解基層執法實踐，確?？茖W立法、民主立法、依法立法，法規司先后召開兩次立法座談會，分別聽取省級、副省級和市、縣兩級市場監管部門的意見建議；組織召開專題論證會，邀請總局相關司局和省級市場監管部門網監機構負責人對《兩項規定》中有關電子商務、互聯網廣告等違法行為行政處罰程序相關規定進行論證。今年11月5日至12月5日，將《兩項規定》向社會公眾公布，征求意見。在對各方面意見進行認真研究吸收的基礎上，進一步修改完善，形成了《兩項規定》草案，經市場監管總局局務會審議通過，并于12月21日公布，自2019年4月1日起施行。

問：制定《兩項規定》的指導思想是什么？

答：一是處理好原則性與可操作性的關系。在機構改革亟須出臺統一的行政處罰程序規范的背景下，法規司起草《兩項規定》時一方面著眼于解決基層執法遇到的實際困難，增強可操作性；另一方面，對于目前爭議較大，經過多次討論尚未達成一致意見的問題，在制度設計上保持了適度彈性，為基層探索和實踐留出一定的空間。

二是處理好傳承、融合與發展的關系。《兩項規定》涉及原工商、質監、食藥監、價監等多個執法條線，在制度設計時對各部門存在分歧的內容進行了重點研究，既充分考慮機構整合前各領域執法工作的特點，注重制度的延續性；又考慮到機構整合后市場監管部門職能融合的需要，注重制度的統一性。在此基礎上，對相關制度進行補充和完善，以適應當前執法形勢和統一規范執法行為的要求。

三是處理好規范與保護的關系。當前的執法環境，與幾部門當年制定程序規定時大不相同?！秲身椧幎ā芳戎塾谝幏秷谭ㄐ袨?，維護相對人合法權益，又充分考慮了目前執法人員面臨的追責壓力，避免不當增加執法人員義務，減少履職風險。

四是適應互聯網+的需要。在互聯網、云計算、大數據等快速發展的時代背景下，法規司起草《兩項規定》時充分考慮了互聯網+、執法信息化等需求，增加了電子數據的收集與提取、電子送達等內容，進一步提高立法的前瞻性，為各項改革預留空間。

問：作為市場監管執法的統一程序性規定，《兩項規定》包括哪些重要內容？

答：《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》共七章79條，著眼于規范行政處罰程序，提升行政執法效能，保護相對人合法權益，對立法目的、適用范圍、基本原則、管轄權確定、一般程序、簡易程序、執行與結案、期間和送達等內容作出全面規范?！冻绦蛞幎ā肥歉骷壥袌霰O管部門辦理行政處罰案件的重要指引，確立了市場監督管理行政處罰案件的管轄原則，細化了調查取證及各類型證據收集、調取、制作和保存的具體規則，規定了案件審核的內容和意見類型，增加了案件辦理相關環節的時限要求，提出了行政處罰決定相關信息公示的強制性要求，明確了各類執法文書的送達方式。

聽證程序雖屬行政處罰程序的特殊環節，但是考慮到其作為保障當事人陳述權和申辯權的一種重要形式，需要就其參加人、申請、準備、舉行、記錄、報告等內容作出一系列制度安排，難以在《程序規定》中詳盡規定，故在立法體例上采取與《程序規定》分立的模式?！妒袌霰O督管理行政處罰聽證暫行辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）共六章35條，對立法目的、基本原則、聽證范圍、聽證的申請和受理、聽證參加人及其權利義務、聽證準備及聽證舉行各環節的程序和要求、中止聽證和終止聽證的情形、聽證筆錄和聽證報告的制作等作出了具體規定。

問：制定《兩項規定》過程中考量了哪些因素？

答：關于兩部規章的名稱?？紤]到機構整合前，原工商、質監、食藥監和價監等部門的執法模式自成體系，且運行多年，各方需要較長時間的磨合才能達成共識，目前《兩項規定》確立的主要制度和措施還需在機構整合后的執法實踐中進行檢驗。此外，《行政處罰法》的修訂已列入十三屆全國人大立法規劃，故《兩項規定》命名為暫行規定、暫行辦法，待條件成熟后再行修改完善，取消“暫行”二字。

關于《兩項規定》的適用范圍。《兩項規定》適用于各級市場監管部門、國務院藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門以及法律、法規、章授權的履行市場監督管理職能的組織。考慮到反壟斷執法行為的特殊性，相關領域的行政處罰程序規定另行制定，不適用《兩項規定》。

關于總局管理的兩個國家局。知識產權部門的執法職能已全部劃轉至市場監管部門，涉及知識產權領域的行政處罰事項無須特別說明，當然適用《兩項規定》。國家藥品監督管理局和省級藥品監督管理部門承擔了一部分行政處罰職能，但上述領域行政處罰程序除級別管轄外，與市場監管領域一般處罰事項相比不具有明顯特殊性，單獨制定程序規定必要性不大且在立法體例上難以協調。為保障市場監管領域行政處罰程序的統一權威，《兩項規定》明確適用于國家藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門。

關于管轄?！冻绦蛞幎ā反_立了地域管轄和級別管轄的原則，地域管轄以違法行為發生地管轄為原則。級別管轄根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近日印發的《關于深化市場監管綜合執法改革的指導意見》，確立了以縣級、設區的市級市場監督管理部門管轄為主的原則，以進一步減少執法層級，推進執法力量下沉，同時規定法律、法規、規章規定由省級以上市場監管部門管轄的案件應當由省級以上市場監管部門管轄。此外，上級市場監管部門認為必要時可以直接查處下級市場監管部門管轄的案件。

在地域管轄和級別管轄一般原則的基礎上，《兩項規定》對電子商務違法行為的管轄、大眾傳播媒介廣告的管轄作出了特別規定。其中，對于電子商務違法行為的管轄，《程序規定》在原工商、食藥監相關規定的基礎上，依據新頒布的《電子商務法》，結合網絡案件執法辦案實際，確立了新的管轄原則?？紤]到此項規定影響較大，法規司在起草過程中注重聽取各方面的意見，并專門召開立法論證會，組織地方網監業務專家進行了集中研討。新的管轄原則在不違反《行政處罰法》管轄原則的前提下，考慮了便利市場監管部門查處違法行為和便利相對人救濟等因素，兼顧原則性和靈活性。

關于案件審核?！缎姓幜P法》對行政處罰案件的審核機構未提出明確要求，機構整合前，幾部門關于案件審核的規定存在較大差異。原工商部門主要由法制機構負責審核；原質監部門要求設立案件審理委員會，實行案件集體審理制度；原食藥監部門規定由3名以上有關人員對案件進行合議。法規司在起草《程序規定》的過程中，對上述幾種案件審核模式進行了比較分析，考慮到機構整合后基層面臨較大的辦案壓力，如全部案件均由案件審理委員會集體審議，可能嚴重影響執法效率，因此未采用案件審理委員會模式。但地方市場監管部門根據實際，如認為需要設置案件審理委員會對案件進行從嚴把關，仍然可以在現有規定的基礎上自行設置。目前《程序規定》中確立的案件審核模式，主要借鑒了原工商部門的規定，同時考慮到原質監、食藥監及價監部門均未規定案件由法制機構負責審核；實踐中，一些地方工商部門也將部分案件交由辦案機構審核。因此，《程序規定》規定案件審核由市場監督管理部門法制機構或者其他機構負責實施，為各地市場監管部門區分不同案件、不同情況確立案件審核機構留出一定空間。實踐中，除法制機構外，執法辦案機構或者相應的業務處（科）室等均可以作為案件審核機構。執法辦案機構作為案件審核機構的，應當遵守辦案人員不得作為審核人員的規定。

關于集體討論?！冻绦蛞幎ā芬幎▽η楣潖碗s或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，應當由市場監督管理部門負責人集體討論決定，并明確了上述案件的具體類型。起草過程中，關于集體討論有兩個爭議焦點。一是在集體討論的人員組成上，有意見主張以案件審理委員會代替負責人集體討論。鑒于《行政處罰法》明確規定對情節復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的案件，行政機關負責人應當集體討論決定，我們認為，案件審理委員會不能代替行政機關負責人集體討論。二是在集體討論程序的設置上，各方對于集體討論程序應當設置在處罰決定告知前還是告知后存在較大爭議。法規司經認真研究討論后采納了告知后進行集體討論的觀點，一方面避免因告知后改變行政處罰的事實、理由和依據而二次進行集體討論，簡化處罰程序，提高辦案效率；另一方面更加符合《行政處罰法》負責人集體討論作出最終決定的原意。

關于送達。“送達難”是近年來困擾執法辦案的重要難題之一，特別是在當事人下落不明、拒不配合等情況下，“送達難”極大增加了執法成本，導致案件久拖不決，嚴重影響執法效率?！秲身椧幎ā吩诒Ａ粼兄苯铀瓦_、留置送達、郵寄送達、委托送達等傳統送達方式的基礎上，充分借鑒《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）、《最高人民法院關于互聯網法院審理案件若干問題的規定》（法釋〔2018〕16號）以及《最高人民法院印發〈關于進一步加強民事送達工作的若干意見〉的通知》（法發〔2017〕19號）等最新規定，明確了電子送達的范圍、方式和程序要求，設置了“送達確認書”制度，在不違反法律法規規定的前提下最大限度推進送達便利化。

關于施行時間。按照《規章制定程序條例》的規定，規章一般應當自公布之日起30日后施行?？紤]到目前地方機構改革工作尚在進行中，且新的規定出臺后需要給地方留出一定的宣傳貫徹時間，因此，《兩項規定》定于2019年4月1日起正式施行。