在食品藥品行政執法和刑事司法的“兩法銜接”中，行政處罰優先還是刑事處罰優先的問題，在執法實踐中有不同的觀點。

第一種觀點堅持“完全的刑事處罰優先原則”，即無論何種情形，刑事處罰均優先于行政處罰；

第二種觀點支持“有限的刑事處罰優先原則”，即行政處罰與刑事處罰的適用情形和功能不同，僅在特定情形下刑事處罰優先。

目前，隨著執法理論的完善和執法實踐的探索，有限的刑事處罰優先原則成為立法和執法中的主流觀點。

行政違法和刑事犯罪之間的共性，決定了兩者具有銜接的對應性。但同時，兩者也并非完全對應，有的違法行為僅構成行政違法，并不構成刑事犯罪；有的違法行為只構成刑事犯罪，并非行政違法。兩者的差異，成為有限的刑事處罰優先原則最重要的基礎性因素。

對處罰關系的分析，主要是針對行政處罰和刑事處罰的關系分析。行政處罰和刑事處罰的相同之處在于，兩者都對違法行為作出否定性評價，具有阻止和制裁違法行為的目的和功能。不同之處在于，兩者在制裁機關、執法程序、證據標準、處罰種類和處罰力度等方面有頗多不同。據此，行政處罰和刑事處罰的優先適用呈現和遵循不同的處理原則。

處罰優先原則的確定

根據《行政處罰法》的規定，結合食品藥品現行立法，食品藥品行政處罰的種類主要有五種，包括申誡罰（警告）、財產罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）、行為罰（責令停產停業）、資格罰（吊銷許可證）、人身自由罰（行政拘留）。

就刑事處罰而言，根據《刑法》的規定，結合食品藥品犯罪與刑罰的立法規定，食品藥品刑事處罰的種類分為兩種，即人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑），財產罰（罰金、沒收財產）。

此外，在行政處罰和刑事處罰中分別還有行業禁入的資格罰。

據此，行政處罰和刑事處罰共有的處罰是財產罰、行業禁入罰，行政處罰獨有的處罰是申誡罰、行為罰、資格罰（吊銷許可證），刑事處罰獨有的處罰是人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）。

綜上所述，行政處罰和刑事處罰具有相同種類和功能的處罰，或者刑事處罰獨有的處罰，原則上應當堅持刑事處罰優先；行政處罰和刑事處罰種類功能不同的，或者行政處罰獨有的處罰，原則上應當堅持行政處罰和刑事處罰并行。

上述處理原則，主要是考慮到行政處罰和刑事處罰權限和法律效益的最大化。一是執法權限的考慮，對于部分違法行為，僅有行政機關有權作出處罰，司法機關不享有法定權限，如警告、吊銷許可證，均無法在刑事處罰中作出；二是違法事實認定的考慮，與行政執法調查相比，刑事偵查具有相對優越性，對于違法事實的認定，應當以司法調查和審判的最終結果為準，因此應當堅持刑事優先；三是執法效能的考慮，對于部分行政違法行為，刑事處罰尚未進行或刑事處罰功能無法觸及和糾正的部分，需要行政機關及時查處，如對于警告、責令停產停業、吊銷許可證等行政處罰可以先行作出，并不停止執行，以及時糾正行政違法行為，預防食品藥品安全風險蔓延。

刑事處罰優先的情形

財產罰的優先適用行政處罰中的財產罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）和刑事處罰的財產罰（罰金、沒收財產）并存時，應當堅持刑事處罰優先。

例如，2018年4月24日修訂的《北京市行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第二款規定：“公安機關立案之日起，行政執法機關對涉嫌犯罪案件已作出但尚未執行完畢的罰款、沒收違法所得、沒收非法財物的行政處罰，應當中止執行。”第十六條規定：“公安機關決定撤銷立案或者人民檢察院作出不起訴決定的，行政執法機關應當在收到撤銷立案決定或者不起訴決定告知之日起恢復執行已中止的行政處罰。人民法院對移送案件作出判決的，行政執法機關應當在收到或者知道判決結果之日起2日內，對已中止的行政處罰作出恢復執行或者終止執行的決定。”

此外，財產罰的優先具有相對性，在特定情形下，行政處罰中的財產罰存在先行作出的情形，如行政處罰決定作出后發現仍有涉嫌犯罪的情形，此時罰款還存在折抵問題?！妒称匪幤沸姓谭ㄅc刑事司法銜接工作辦法》第十二條規定：“……已經作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時依法折抵……”

人身罰的優先適用刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）屬于刑事處罰的獨有處罰種類，應當堅持優先適用。值得注意的是，在行政處罰的人身自由罰（行政拘留）和刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）并存時，應當堅持刑事處罰優先原則。

行業禁入罰的優先適用因刑事處罰導致的行業禁入罰，屬于刑事處罰獨有的處罰種類，應當堅持刑事處罰優先原則。例如，《食品安全法》第一百三十五條第二款規定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的終身行業禁入的情形，應當在刑事處罰中優先適用。

行政處罰優先的情形

申誡罰的優先適用申誡罰為行政處罰獨有的處罰種類，在行政處罰和刑事處罰銜接中發現有需要適用申誡罰（警告）的，應當堅持行政處罰優先適用原則，不受刑事處罰的影響。《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條規定：“食品藥品監管部門向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經作出的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證的行政處罰決定，不停止執行；向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應當附有行政處罰決定書……”第十五條規定：“對于尚未作出生效裁判的案件，食品藥品監管部門依法應當作出責令停產停業、吊銷許可證等行政處罰，需要配合的，公安機關、人民檢察院、人民法院應當給予配合。對于人民法院已經作出生效裁判的案件，依法還應當由食品藥品監管部門作出吊銷許可證等行政處罰的，食品藥品監管部門可以依據人民法院生效裁判認定的事實和證據依法予以行政處罰。食品藥品監管部門認為上述事實和證據有重大問題的，應當及時向人民法院反饋，并在人民法院通過法定程序重新處理后，依法作出處理。”

資格罰的優先適用資格罰（吊銷許可證）為行政處罰獨有的處罰，在行政處罰和刑事處罰銜接中發現有需要適用資格罰（吊銷許可證）的，應當堅持行政處罰優先適用原則。具體規定見于《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規定。

行為罰的適用優先行為罰（責令停產停業）為行政處罰獨有的處罰，為預防和控制食品安全風險，在行政處罰和刑事處罰銜接中發現有需要適用行為罰（責令停產停業）的，應當堅持行政處罰優先適用原則。具體規定見于《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規定。

行業禁入罰的優先適用因行政處罰導致的行業禁入罰，屬于行政處罰獨有的處罰種類，僅在行政處罰中適用。如根據《食品安全法》第一百三十五條第一款規定，對被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行業禁入情形，僅在行政處罰中適用。

作者：李明揚 | 北京市食品藥品監管局

編輯：foodqm