2018年是中國改革開放四十周年，也是國家食品安全監管體制新一輪改革優化的關鍵之年。為充分總結和宣傳食品安全法治建設重要成果，秉持食品安全社會共治理念，創新工作機制，中國法學會食品安全法治研究中心聯合中國人民大學食品安全治理協同創新中心、美團點評法律政策研究院共同評選，聯合發布2018年度食品安全法治十大事件。三家評選單位聯合推選候選素材20件，通過微信公眾投票，將得票前十的候選素材確定為2018年度食品安全法治十大事件，并從法治角度對事件進行分析。

　　食品安全監管進入市場監管新時代

　　事件概況：

　　3月19日，中共中央關于印發《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）的通知（中發〔2018〕11號）正式發布?！斗桨浮访鞔_將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。中國食品安全監管進入市場監管新時代。

　　事件分析：

　　食品安全監管納入市場監管體系，實行相對集中的監管模式，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。食品安全從分段監管向集中統一監管模式的轉變，有利于食品安全監管效能的提升，為將食品生產經營許可等市場準入與商事主體登記制度改革有機銜接和有效協調奠定了基礎。全國各級市場監管部門組建成立后，實現了一支隊伍管市場，有利于統一執法規則和裁量標準，有利于改善營商環境，為切實保障食品安全，構建健康有序的食品行業環境奠定了制度基礎。食品安全集中統一監管的改革走向，也符合食品安全法治建設的國際發展趨勢。近年來，美國、新加坡等多個國家和地區，也持續探索食品安全統一高效監管新方案。這些經驗也為中國食品安全監管模式的法治化探索提供了有益借鑒。當下的監管模式還需要進一步解決市場監管目標的多元性、監管方式推陳出新等問題。市場監管應突出保障消費者的利益，同時通過營造公平競爭的環境，在促進行業發展的同時更好地服務于消費者。

　　【專家點評】

　　這個事件非常重要，也具有積極意義。食品安全的相對集中監管可以在很大程度上解決以往存在的分段監管、九龍治水的問題。監管職責劃分是必要的，但現實世界是一個連續統一體，職責劃分必然會帶來兩大問題：一是職責之間如何合作；二是界限可能存在含混不清的情形。一般來說，監管機關履職有三方面的推動力，即人財物要素、責任要素、認知要素。在分段監管的情況下，人財物不能充分有效利用，存在一些浪費現象。從責任角度看，監管部門有在責任壓力下履職盡責的情況，但也有在責任壓力下相互推諉的情況。從認知角度看，會面臨模糊地帶誰應該負責的問題。比如，超市中制作食品的小作坊到底是生產領域還是流通領域？到底是質檢部門管還是工商部門管？目前，相當程度的集中監管有助于解決這類問題。但是，必須認識到仍然存在外部分工合作的問題，比如食品安全監管部門與衛生部門、農業部門之間的分工合作。只有解決好外部分工合作問題，才能進一步提升食品監管效能。（沈巋 北京大學法學院教授）

　　全國人大常委會及時回應監管體制改革修改《食品安全法》

　　事件概況：

　　12月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國產品質量法>等五部法律的決定》發布，明確對《食品安全法》中涉及的食品安全監管機構名稱進行統一修改，以適應國家市場監管體制改革的需要。根據修改決定，《食品安全法》中的“食品藥品監督管理”修改為“食品安全監督管理”，刪除了部分條款中的“質量監督”，將部分條款中的“質量監督”修改為“食品安全監督管理”，將“環境保護”修改為“生態環境”。

　　事件分析：

　　2018年，國家食品安全監管體制進一步優化改革。食品安全監管職責整合并融入市場監管體系，成為市場監管的有機組成部分，藥品監管職責與食品監管職責分離。在此背景下，2015年修訂實施的《食品安全法》中有關食品安全監管部門的表述“食品藥品監督管理”已經不符合體制改革后的客觀情況。全國人大常委會通過修改法律的方式，對《食品安全法》中涉及的相關監管機構的表述進行了統一優化，“食品安全監督管理”的新表述，一方面反映出立法及時調整以適應客觀實際的回應性特征，另一方面表述指向明確，可以很好地與后續監管體制的改革進行銜接。

　　【專家點評】

　　這次《食品安全法》修改把食品監管機構的名字和監管改革的成果一致起來，不只是改了名字，更重要的是體現了立法機關實現改革和立法同步推進，避免改革和立法兩張皮的現象。這次修改提出監管轉型的方向：統一監管、協同監管、信用監管、透明監管、勤勉監管、精準監管。好食品既是生產出來的，也是監管出來的，許多食品安全重大隱患都是因為監管失靈導致的。食品產業往前涉及農產品三農問題，往后涉及食品加工、流通、倉儲以及冷凍、餐飲等相關產業，食品安全監管的重要性再怎么強調也不為過。食品安全監管要體現良法善治的理念，把優化營商環境和食品安全工作給統一起來，打造食品安全友好型的法治化營商環境。結合中辦、國辦出臺的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》，整合食品安全相關工作、農產品質量監管工作、食品安全監管工作，打造一個360度全方位、24小時全天候，信息共享、快捷高效、無縫對接、有機銜接、同頻共振的食品安全監管工作機制。在監管過程中，既要注重公正考核、獎罰分明，也要動員社會各方面的資源，激活企業理性自治免疫系統，激活食品行業協會行業自律的自覺性，激活各個方面協同共治的積極性。（劉俊海 中國人民大學法學院教授、北京市食品藥品安全法治研究會會長）

　　食品、保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治工作成效顯著

　　事件概況：

　　從2017年7月開始，國務院食品安全辦、原國家食品藥品監督管理總局聯合工業和信息化部、公安部、商務部、海關總署、新聞出版廣電總局、網信辦等部門開展食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作。該項整治工作歷時一年半，于2018年底進入收尾階段。各級市場監管部門站在維護廣大人民群眾切身利益的政治高度，以落實食品、保健食品生產經營單位主體責任為主線，以治理欺詐和虛假宣傳為重點，堅持問題導向，堅持重典治亂，著力強化監督檢查，排查風險隱患，突出案件查辦，深入宣傳引導，促進社會共治，下大力氣把整治工作組織好、實施好、落實好。在案件查辦工作中，對違法違規線索縱橫配合，上溯源頭、下追終端，相關犯罪發現率大幅提高，打擊更加精準集中。截至2019年2月，各地共查處案件5.8萬余件（其中普通食品虛假宣傳案件占比達94%以上），累計貨值金額33.2億元，配合公安機關抓獲犯罪嫌疑人1.3萬余名，陸續公布4批34起典型案件。深入科普宣傳，集中組織“五進”科普宣傳，共發放宣傳資料1322萬份，舉辦專題講座1.64萬場次，新華社、央視等媒體廣泛報道。

　　事件分析：

　　專項整治工作在各地區、各相關部門高度重視、積極協作下，重拳出擊，嚴懲食品、保健食品欺詐和虛假宣傳行為，取得了顯著成效。本次專項整治工作呈現出以下五個特點：一是堅持以人民為中心。人民群眾對美好生活的需求是整治工作的動力源泉，整治工作呼應了群眾訴求，回應了社會關切，切中了群眾的“痛點”，提升了人民群眾獲得感和滿意度。二是堅持問題導向。整治對象涵蓋食品保健食品生產經營全環節，突出未經許可生產、經營、進口食品保健食品行為；產品標簽虛假標識聲稱；利用網絡、會議營銷、電視購物、直銷、電話營銷等方式違法營銷宣傳、欺詐銷售；未經審查發布保健食品廣告以及發布虛假違法食品保健食品廣告等4類違法違規行為。三是堅持開門整治。加大信息公開力度，將整治情況及時向社會發布，讓廣大人民群眾、食品生產經營者、媒體以及社會各方面及時了解整治工作要干什么、在干什么、干得如何，增強整治工作全過程的公開性、透明度，增強群眾參與的積極性、主動性。四是堅持打建結合。抓住典型案例，解剖麻雀，總結經驗，形成解決面上問題的方式方法，從生產經營各環節入手，做到整治到哪里，日常監管就跟進到哪里，制度規范就建立到哪里，形成長效工作機制。五是堅持社會共治。強化社會監督，號召社會多元力量共同參與，引導行業組織自發行動，組織明察暗訪，加強投訴舉報，及時發現和消除風險隱患，積極營造社會共治氛圍。雖然專項整治工作已經結束，然而針對食品、保健食品欺詐和虛假宣傳行為的查處卻容不得一絲一毫的懈怠，因為這項工作做得好不好直接關系到人民群眾怎樣看待食品安全問題，怎么認識政府的監管能力，直接關系到黨和政府形象，關系人心向背。

　　【專家點評】

　　關于專項整治工作的成效，主要體現在以下五個方面：第一，有痛點。所謂有痛點，就是專項整治的原因，即告訴我們為什么要專項整治，這項工作與誰有關。毫無疑問，與人民有關。第二，有重點。所謂重點，說的是整治的對象。也就是說，我們到底要整治什么。整治的是關于食品安全的各個環節，與監管有關。第三，有亮點。所謂有亮點，就是整治的措施，也就是如何整治的問題，就是要全社會整治、開門整治。不僅加大了信息的公開力度，而且還將整治情況及時向社會發布，讓人民群眾、經營者、媒體和社會各方面都能了解整治的動態以及結果，這是此次專項整治的最大亮點。第四，有網點。這里說的是整治的目的，也就是通過整治最終要走向制度建設，不僅要治標，而且還要治本，要打建結合，通過個案實現制度建設的常態化。第五，有看點。所謂有看點，就是整治工作要著眼于長遠，這里強調的是整治的目標，這個目標與未來有關。正如習近平總書記講話中提到的，這項工作與我們的執政能力有關，與黨和政府的形象有關，與國家的長治久安有關，更重要的是與依法治國的進程有關，特別重要的是與習近平新時代中國特色社會主義能否落到實處，能否走向長遠有關。走向長遠就是我們要完善立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，這樣才能使我們的專項整治真正走向長遠。（劉桂明 中國法學會民主與法制社總編）

　　打擊食品安全違法犯罪合力不斷形成

　　事件概況：

　　3月21日，原國家食品藥品監管總局發布《關于打擊食品生產銷售違法犯罪的公告》（以下簡稱《公告》），再次強調食品生產者、經營者的食品安全責任?！豆妗访鞔_食品生產者要對其生產的食品安全承擔全部法律責任，要嚴格按照注冊批準和許可的生產工藝等技術要求組織生產，產品標簽標識、說明書應當依法如實標注原料和成分，嚴禁在產品中添加藥物，嚴禁添加非食用物質，嚴禁在標簽說明書中明示或暗示疾病預防治療功能，嚴禁在營銷過程中有超出標簽說明書文字內容的夸大宣傳。存在上述行為的，可能涉嫌生產假藥犯罪、生產有毒有害食品犯罪、詐騙犯罪等。生產者發現產品被假冒的應當及時報告，知情不報放任其侵害消費者權益的，承擔相應法律責任。經營者銷售食品必須能夠說明來源，必須按《食品安全法》有關規定保留進貨發票，必須對所銷售的食品安全承擔法律責任。凡銷售假冒他人注冊商標的食品，銷售添加藥物的食品，銷售來源不明的食品，均可能涉嫌銷售假藥犯罪、銷售有毒有害食品犯罪等。

　　事件分析：

　　《公告》的發布，是為了落實國務院食品安全辦等9部門整治食品、保健食品欺詐和虛假宣傳工作的有關要求，保障消費者合法權益。該《公告》對食品生產者、經營者、監督管理部門提出了明確要求，詳細列舉了可能構成違法犯罪的具體情形以及打擊工作的重點，具有較強的指引作用。此外，《公告》除了重申《食品安全法》對食品生產經營者的責任，更是調動方方面面的力量，以形成打擊食品安全違法犯罪的合力。一是食品生產者發現市場有其產品被假冒的，應當及時向當地食品藥品監督管理部門報告。知道有人假冒其產品而不報告的，放任消費者利益受到侵害的，應當承擔相應的法律責任。二是各地食品藥品監督管理部門要加強日常監督檢查和產品抽樣檢驗。在本行政區域存在上述違法犯罪行為長期沒有發現的，要追究相關公職人員的監管責任。三是公布舉報投訴電話，歡迎社會各界向當地食品藥品監督管理部門投訴舉報，充分發揮了社會共治在打擊食品生產銷售違法犯罪行為中的作用。

　　【專家點評】

　　《公告》對繼續強化打擊食品安全領域違法犯罪行為，非常有意義：第一，有清晰的政策導向，即從嚴治理食品安全的基本導向非常明確，始終力度不減。第二，規制方向很明確?！豆妗返谝粭l、第二條、第三條把涉及到的主要規制方向放到食品生產者這一塊，對食品生產者所要承擔的責任規定的很清楚。第三，責任劃分很清楚?！豆妗返谝粭l、第三條規定的生產者、銷售者的責任非常清楚，尤其是第三條有一個很有意思的規定，即食品生產者發現市場有其產品是假冒的，應當及時向當地食品、藥品監督管理部門報告。這個義務的確定有利于解決假冒商品等問題。第四，溝通機制進一步強化?！豆妗返谖鍡l提到社會各界發現有虛假宣傳食品和保健食品疾病預防功能的還有涉嫌非法添加藥物的以及標簽標志不合法違規行為的可以通過投訴電話向當地的食品、藥品監督管理投訴。（時延安 中國人民大學國際交流處處長、刑事法律科學研究中心主任）

　　《網絡餐飲服務食品安全監管辦法》正式實施力促網絡餐飲監管規范化

　　事件概況：

　　2018年1月1日起，《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》（以下簡稱《監管辦法》）正式實施?！侗O管辦法》在《食品安全法》和《網絡食品安全違法行為查處辦法》的基礎上，進一步加強了網絡餐飲服務食品安全監督管理，以保證餐飲食品安全和保障公眾身體健康。該《辦法》包括立法宗旨、適用范圍、網絡餐飲服務交易第三方平臺提供者義務、通過第三方平臺和自建網站提供餐飲服務的餐飲服務提供者義務、監督管理以及法律責任等內容。

　　事件分析：

　　《食品安全法》第62條為網絡食品交易第三方平臺管理責任提供了基本法律依據。根據該條規定，平臺依法負有對入網食品生產經營者實名登記、審查食品經營許可證、及時制止與報告違法行為、發現嚴重違法行為立即停止提供平臺服務等四項基本食品安全管理責任?！侗O管辦法》以此為依據，進一步細化了入網餐飲服務提供者、網絡餐飲服務第三方平臺等相關主體的食品安全責任。網絡餐飲服務與線下餐飲服務，均屬于餐飲服務的范疇，二者只是在經營方式的差異。餐飲服務最終由線下餐飲服務提供者制作，由消費者在線下消費的核心特征沒有改變。因此，餐飲服務食品安全應堅持“線上線下協同治理”的基本原則，一方面通過食品經營許可改革、小餐飲登記備案推進等綜合方式解決餐飲行業準入難題；另一方面應適時出臺餐飲服務食品安全的各類操作指引，督促、指導餐飲服務提供者更好地理解并履行進貨查驗義務，從業人員食品安全管理以及餐飲服務操作過程規范化等義務，以實現“線上線下”餐飲服務食品安全的協同提升。平臺也應依法履行法定的食品安全管理責任，積極參與社會共治，運用大數據技術加強與監管部門的協同配合，在食品經營許可數據庫對接等方面加強合作，共同推進“合作治理”。

　　【專家點評】

　　這個《辦法》的出臺具有非常重要的意義。第一，實現了更加精準的監管。從《食品安全法》作為龍頭法、基本法的第62條、第131條構筑了一個網絡食品安全監管的基本框架出發，到《網絡食品安全違法行為查處辦法》，再到更具體的《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，可以看到立法不斷精致化、具體化。尤其是把違法行為查處的思路變成一個全過程的監管思路，更加體現了更高層次的治理，而不簡單是一種末端和下游的查處和打擊。第二，該《辦法》包括很多亮點內容。比如，它的監管對象不再是傳統意義上的商品或者服務，而是一種商品內含著服務的綜合體。對于這樣一個規范對象的規制，它不僅僅需要傳統的線下思維，也更需要一種對于中間環節的保護，這個《辦法》抓住了新時代、新事物的特點。再比如說對于平臺責任，有了公共治理的屬性，打破了大陸法系傳統的公法和私法的權利構造和邏輯，這回應了新時代，回應了新事物，回應了新的治理邏輯。第三，這個規章基本上做到了合法性的控制。有時候部門規章為了部門監管秩序的需要，很容易突破《立法法》或者單行的行政行為法的權限，比如處罰限度等等。但這個規章在合法性控制的問題上做的比較好，嚴格地按照《行政處罰法》關于規章設定處罰權的規定，也是一個合法性的審查堅持的比較好的立法文本。（王旭 中國人民大學法學院教授、院長助理）

　　北京、上海等地推進食品新業態治理

　　事件概況：

　　近年來，北京、上海等地從地方法規、政府規章、地方標準、規范性文件等多層面出臺了相關政策，支持和規范食品新業態發展。北京市市場監管局順應新零售發展趨勢，對于商業綜合體等新經營形式，以及零售餐飲一體化等新業態，采取許可和監管聯動審查模式，執法人員和審批人員統一現場辦公，在保障新業態經營食品安全的同時，引入“容缺受理”機制，優化審批流程，為企業講解政策，提供審批前指導，提升許可審批效率。6月26日，上海市閔行區市場監管局頒發了上海首張“共享廚房”食品經營許可證，一種全新的餐飲業態開始試營業。7月4日，上海市食品藥品監管局發布《上海市食品經營領域進一步深化放管服改革優化營商環境十二條措施》，明確提出“支持新興業態，包容審慎監管”。一方面，要求全市各受理窗口對于許可咨詢、受理中遇到的新業態、新工藝，不能簡單說不，應當向市食藥監局報告。另一方面，加強政策的回應，及時制定新業態許可監管要求，制定服務和鼓勵支持食品行業創新發展的指導意見。

　　事件分析：

　　近年來，以共享廚房、自動食品制售設備等為代表的食品新業態蓬勃發展。北京、上海等地食品安全監管部門，堅持包容審慎監管理念，依法推進新業態治理。企業的發展有賴于創新驅動，但創新的前沿性和突破性往往與滯后的法律、標準等要求不相兼容。監管部門堅持回應性監管理念，通過認真調研食品新業態新模式的實際情況，引入風險評估和專家評審等風險管理新模式，為更好地實現新業態新模式的食品安全風險控制、許可管理等量身定做規則和標準，指導企業更好地合規。這些做法，是近年來食品安全監管領域貫徹落實“放管服”改革的具體體現，為實現食品安全保障和行業健康提供了更好的法治保障，是監管部門善用法治思維和法治方式解決食品行業準入難題，提升監管靶向性的生動表現。

　　【專家點評】

　　事件本身涉及到網絡食品、零售食品等，占4萬億餐飲業中1/20以上的市場份額，涉及千家萬戶尤其是青少年的飲食安全問題。這個事件入選本身具有重要意義。首先，新業態也要合規，要符合《食品安全法》及餐飲服務食品安全相關法規規范的要求。其次，新業態的監管還需要摸索。比如共享廚房，自動食品制售設備等，在國家相關監管規定的基礎上，各地都在出臺法規怎么樣規范，如怎么樣許可，怎么樣審批。再次，還要引入風險評估。比如共享廚房，要有食品經營許可證，如果是某一個品牌的廚房責任非常清楚，但一個共享廚房平臺有十家、二十家在經營，里面有一些共用的設施，這里面就有一些責任或者風險，所以風險評估要加強。（徐寶財 北京工商大學食品學院院長）

　　《餐飲服務食品安全操作規范》修訂助推餐飲服務操作規范化

　　事件概況：

　　7月20日，國家市場監督管理總局發布修訂后的《餐飲服務食品安全操作規范》（2018年第12號）（以下簡稱《規范》）。《規范》于10月1日起開始實施，適用于餐飲服務提供者（包括餐飲服務經營者和單位食堂等主體）的餐飲服務經營活動?！兑幏丁饭膭詈椭С植惋嫹仗峁┱卟捎孟冗M的食品安全管理方法，建立餐飲服務食品安全管理體系，提高食品安全管理水平；鼓勵餐飲服務提供者明示餐食的主要原料信息、餐食的數量或重量，開展“減油、減鹽、減糖”行動，為消費者提供健康營養的餐食；鼓勵餐飲服務提供者降低一次性餐飲具的使用量；鼓勵餐飲服務提供者提示消費者開展光盤行動、減少浪費。

　　事件分析：

　　《規范》系原國家食品藥品監督管理總局于2011年制定。新組建的國家市場監督管理總局對《規范》進行了修訂，內容涉及餐飲服務場所、食品處理、清潔操作、餐用具保潔以及外賣配送等餐飲服務各個環節的標準和基本規范。與舊的《規范》對比，新《規范》緊跟時代發展，亮點紛呈。一是對當前飛速發展的網絡餐飲及外賣服務，進一步明確了相關規范；二是強調全過程監管，不僅在就餐服務環節增加了很多內容，也在采購管理方面提出了不少明確要求，強調對供應方和原材料采購的管理；三是考慮餐飲業的復雜性，在規定具體要求之前，強調管理的一般原則和要求；四是強化體系管理，要求企業嚴格落實《食品安全法》的規定，建立食品安全自查制度、食品進貨查驗記錄制度等，以制度作為管理的支撐；五是從強化餐飲安全邁向健康飲食，積極推進全民健康生活方式，鼓勵餐飲服務提供者明示餐食的主要原料信息、餐食的數量或重量，開展“減油、減鹽、減糖”行動，為消費者提供健康營養的餐食?？傊?，《規范》的修訂對規范餐飲服務提供者經營行為，落實食品安全法律、法規、規章和規范性文件要求，履行食品安全主體責任，提升食品安全管理能力，保證餐飲食品安全，具有積極的指導意義。為配合《規范》的實施，國家市場監管總局還組織編寫了《餐飲服務食品安全管理人員必備知識參考題庫》，并要求各地食品藥品監管部門在開展餐飲服務監督檢查時，對食品安全管理人員抽查考試使用。

　　【專家點評】

　　這個事件是食品安全法治十大事件中唯一一個涉及到食品安全標準的。在食品安全法律治理體系當中，標準是非常重要的一個子系統，在助推食品安全健康治理過程中具有非常重要的意義?！兑幏丁纺軌蚓o跟時代發展，亮點紛呈，入選的理由非常充分。（一）在內容上有很多創新。除了服務場所、食品安全、清潔操作、餐用具保潔以及外賣配送等各個環節的基本標準和詳細操作規定外，《規范》貫徹了全過程監管的原則，在原材料采購、就餐服務環節增加了很多內容。這些內容可以用三個鼓勵來概括：一是鼓勵企業自身要建立一個食品安全的管理體系，提高食品安全的管理水平；二是鼓勵原料信息的公開，并且開展減油、減鹽、減糖行動；三是鼓勵降低一次性餐具的使用量，提示消費者光盤行動，減少浪費。這些內容符合了時代的發展，有助于餐飲服務品質質量的提升，有助于滿足消費者對健康的更高層次的需求。（二）向前端和后端都進行了擴展和延伸，前端如建立進貨查驗記錄制度，后端的外賣配送等等都被納入其中。隨著百姓日常生活、工作節奏的變化和對飲食服務品質要求的不斷提高，外出就餐和網絡外賣已經成為新時代生活消費的新特點，因此，標準的制定修訂工作也應該緊跟時代發展的需求，在保障立法質量的同時，不斷提高立法的效率。（孫穎 中國政法大學民商法學院教授）

　　上海深入推進小餐飲備案管理為無證食品經營治理提供借鑒

　　事件概況：

　　3月14日，上海印發《上海市2018年無證無照食品經營治理工作方案》，將基本消除無證無照食品經營情況作為治理工作的基本目標。截至8月10日，全市16個區已基本消除無證無照食品經營的情況。在治理過程中，上海市食品安全監管部門堅持“疏堵結合、以疏為主，鎖定存量、遏制增量，一些傳統業態從方便群眾生活的角度出發，創新監管方式方法，引導其規范發展”的原則，通過優化完善地方立法等方式，積極落實小餐飲登記備案管理制度。

　　事件分析：

　　小餐飲在一定程度上滿足了群眾日常飲食消費需求，但由于房屋屬性等原因，一些小餐飲因無法辦理營業執照而無法辦理食品經營許可證，從而長期以來得不到有效監管。上海市委、市政府及食品安全監管部門，堅持通過精細化管理實施小餐飲的依法綜合治理。一是堅持法治治理。根據《上海市食品安全條例》和《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法 （試行）》，“確有群眾需求、不影響周邊居民正常生活、有固定經營場所、符合食品安全和加工衛生要求”的小餐飲可以依法申請備案，且備案不需要提供營業執照。這一規定真正釋放了制度紅利，解決了小餐飲證照“獲取難”的問題，將那些因房屋產權性質等“非食品安全因素”無法取得食品經營資質的小餐飲依法納入了監管視野。二是堅持智慧監管。開發“小餐飲臨時備案綜合監管信息系統”，備案信息及時在網上公示并可公開查詢，這也是全面推行許可及備案信息化的典型體現。三是加強事中事后監管。對小餐飲備案后加強日常監管，并建立嚴重違法違規行為的備案退出機制。四是允許備案后從事網絡經營。允許小餐飲備案后從事線上線下經營，體現了監管積極擁抱網絡經濟的開放理念。截至2018年底，上海市共發放9000余張小餐飲備案證，很好地實現了堅守食品安全底線和留住城市“煙火氣”的協調融合，是善用法治思維和法治方式優化餐飲服務食品安全治理的可復制可推廣的典型經驗。

　　【專家點評】

　　關于小餐飲、小作坊如何進行有效地管理，始終是一個實踐難題。在《食品安全法》第36條對于食品生產加工的小作坊、食品攤販等從事食品生產經營活動的提出了要求，同時也提到具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。也就是說，對這樣一個監管中面臨的難題要結合當地情況進行治理。民以食為天，從消費者的角度，消費者需要安全，需要便捷，需要特色，其中保證“舌尖上的安全”是首要的。上海印發的治理方案，實現了六個方面的齊抓共管：一是抓摸底和目標。根據無證照實體經營戶的情況，擬定了關于許可、備案、取締三張清單；二是抓關鍵群體，包括實體經營戶、出租方、普通市民；三是抓綜合治理，包括市場監管、公安、城管、環保、安監、商務等各方面力量；四是抓疏堵結合，給這些小餐飲以出路；五是強化社會共治；六是抓長效管理。這是從方案整體上來看的。再就是從法治建設上也形成了整體配套的法制建設，對于方案的落地起到了非常好的保障作用。一是通過上海市的食品安全條例做出了開放性、創設性的規定；二是出臺了《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法》作為具體的配套規定，其中有三個特點，一是規劃布局和引導疏解相結合，對現存的無證照的小餐飲提出了三年的過渡措施；二是正面清單和負面清單相結合，把握食品安全、不擾民、環保三個紅線，明確允許和禁止經營的基本要求；三是放寬準入與加強監管相結合，強化信用管理，鼓勵社會共治等。對于未來，有三點建議：一是上海治理方案目標是小餐飲三年后通過引導實現正規化，這方面需要加強具體措施；二是對于備案后管理，要加強抽查力度和風險管控；三是要深入研究長效機制，以及在各地推廣的方式方法。（陳劍 中國消費者協會法律與理論研究部主任）

　　食品生產經營領域“證照分離”改革深入推進

　　事件概況：

　　10月10日，《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發〔2018〕35號）印發，明確在上海市浦東新區試點，并在更大范圍復制推廣的基礎上在全國推開“證照分離”改革，確立了“直接取消審批”“取消審批，改為備案”“簡化審批，實行告知承諾”“完善措施，優化準入服務”等四種改革方式。首批106項改革事項中，涉及食品生產許可、食品經營許可、小作坊和小餐飲經營許可、食品相關產品許可等內容，明確優化食品生產經營許可的準入服務，賦權縣級市場監管部門探索小作坊和小餐飲的經營許可改革。11月9日，《市場監管總局關于加快推進食品經營許可改革工作的通知》印發，從試點推行“告知承諾制”、優化許可事項、縮短許可時限、全面推進許可信息化等方面推動食品經營許可改革。各地食品安全監管部門也通過推進食品安全地方立法、出臺登記備案監管政策等，推進許可事項優化、小餐飲等小微業態登記備案管理等制度落實落地。

　　事件分析：

　　“證照分離”改革是黨中央、國務院決策部署的優化市場營商環境、釋放市場活力、創新政府管理方式的重大改革。在食品生產經營領域，各級食品安全監管部門以優化許可事項、簡化許可程序、壓縮許可事項、推進試點許可申請告知承諾制、推進小餐飲許可改備案等為重點，在保證食品安全底線的基礎上，改革完善現有的食品生產經營資質管理制度。這些改革舉措，是食品生產經營領域“放管服”改革的生動體現，標志著從“重事前準入管理向重事中事后監管”的監管理念的變化。改革舉措中強調的推行許可申請、受理、審查、發證、查詢等網上辦理，不斷完善并公開食品經營許可數據庫等舉措，有利于提升監管的信息化、智慧化水平。

　　【專家點評】

　　“證照分離”改革在2015年推行之初，我們就在思考如何在呼吁已久的食品行業得到體現。隨著這項工作的深入推進，可以說全行業都在受益，消費者也受益。對于為數眾多的小餐飲、小作坊而言，“證照分離”為他們松了綁，為他們加快發展提供了寬松的環境。國家統計局在統計食品生產企業時，往往統計的是規模以上企業，只有幾萬家，實際上為老百姓提供食品服務的可能是幾十萬家，小餐飲企業更多，中國烹飪協會公布的是460多萬家，其他的小餐飲、路邊攤更是不計其數。正是這些小餐飲、小作坊為老百姓提供著日常生活的保障。這些小餐飲、小作坊發展起來了，才能更好的服務于老百姓。

　　“證照分離”體現了食品安全監管理念輕審批、重監管的變化。對于食品經營領域來說，“證照分離”和其他的領域不一樣，因為食品安全和國計民生息息相關，導致我們在食品安全領域的風險相對更高。食品產業鏈條長、品項多，影響食品安全的因素較多而復雜。盡管實行“證照分離”，輕的是審批，重的是監管。尤其是落實習近平總書記提出最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責——在最嚴格的監管方面，還有很大的提升空間。期待有更多的法治手段來強化監管，從制度層面保障“證照分離”工作深入推進。對此，作為媒體我們也將會持續跟進，挖掘典型，總結經驗，及時報道，推動“證照分離”在保障食品安全方面發揮更大作用。（李濤  中國食品安全報社副社長、副總編輯）

　　中國食品安全法治論壇促共識、推共治

　　事件概況：

　　10月28日，由中國人民大學食品安全治理協同創新中心、中國法學會食品安全法治研究中心主辦，中國健康傳媒集團、中國烹飪協會承辦的食品安全法治論壇在京召開。此次會議聚焦“市場監管體制改革背景下的餐飲業態法治治理”，來自國家市場監管總局、最高人民檢察院、地方食品安全監管部門、司法機關、高等院校、科研機構等150余位業內人士出席此次論壇。論壇開幕式上發布了《中國食品安全法治治理十年：2008-2018》主題報告，系統回顧了2008—2018年食品安全理念不斷創新、體系不斷完善、能力不斷提升、效果不斷超越的十年治理經驗。閉幕式上發布了《中國食品安全法治論壇？北京共識》，包括四方面共識：一是食品安全是餐飲行業規范有序發展的底線；二是登記備案、規范提升等新的治理手段，成為解決餐飲行業證照獲取難題、促進餐飲行業高質量發展的重要選擇；三是“線上線下協同治理”成為餐飲服務食品安全保障的重要選項；四是“合作治理”的深入推進是餐飲行業食品安全治理水平不斷提升的重要保障。

　　事件分析：

　　作為聚焦食品安全法治的論壇，中國食品安全法治論壇總結了中國食品安全法治從2008年至2018年期間治理理念不斷創新、治理體系不斷完善、治理能力不斷提升、治理效果不斷超越的十年治理經驗。會議發布的四項基本共識，凝聚會議核心關切和研討成果，指出加強餐飲行業準入改革、強化餐飲服務操作規范、強化合作共治、積極運用大數據技術提升智慧監管等解決路徑。本次論壇參會主體廣泛，學界、政界、業界的多元代表契合了食品安全社會共治的原則要求。會議主題聚焦餐飲行業食品安全法治治理，反映出：一是學界對于食品安全法治的研究從宏觀轉向微觀，在理論聯系實際的基礎上跟進餐飲這一具體業務領域的執法、司法研究；二是無論中央主管部門還是地方政府及其主管部門都日益采用開放、互動、交流的方式促進食品安全監管的回應性和合作性；三是食品生產經營者和平臺主體都在強化合規自覺性的同時借助對話、交流機制尋求與促進政府的合作監管，承擔保障食品安全的法律責任和社會責任。

　　【專家點評】

　　這個事件選得非常好，前面事件涉及的都是某一個領域或者具體舉措，這個事件相對來講比較宏觀，總結了中國食品安全法治從2008年至2018年期間的治理經驗，中國食品安全法治論壇促共識、推共治意義重大。既然是10年治理經驗的總結，全社會對食品安全最主要的共識也要有所體現，比如新時代在食品方面怎么滿足人民對美好生活的向往，滿足人民從吃飽到吃好的需求。還有一個比較重要的共識，我國食品安全的現狀是怎樣的？社會公眾廣泛關注?？傮w來看，我國食品安全基本有保障，但存在的問題不容樂觀，與人民群眾期盼還有較大差距。雖然食品安全沒有零風險，但是監管必須零容忍。食品安全風險是一個大概率事件，這不僅適用我國，歐美發達國家目前也做不到食品安全零風險，這是國際社會的廣泛共識。在食品安全領域，我們不能一出事就全盤否定，這對我國的社會穩定、食品行業健康發展不利。當然，對食品安全問題不能回避，監管必須正視問題，及時解決，一定要做到零容忍。在這方面，市場監管部門特別是基層壓力大、履職風險大，應引起高度關注。我們了解到，全國食品行業市場主體1400多萬戶，全國市場監管系統干部隊伍總共約70萬人，而且食品安全監管只是市場監管部門職責的一部分，基層市場監管所大部分工作都放在食品安全監管方面，責任非常重。這么大壓力，這么多市場主體，怎么讓他們承擔起食品安全監管重任？這里面應該有一個共識，就是要靠共治，食品安全單靠哪一個部門是做不到的，必須全社會共同努力。希望專家、媒體可以到基層去調研、采訪，看一看基層的食品安全現狀是什么，如何以“四個最嚴”為根本遵循，通過社會共治確保整個食品安全底線能夠守住。（潘傳龍 中國市場監管報社副總編）