民以食為天。近年來網絡訂餐、外賣迅速興起，小餐飲和百姓生活密切相關，在方便生活的同時，如何推動小餐飲行業規范發展，保障百姓日常飲食健康，成為全社會關注的焦點。5月31日，由中國食品安全報社主辦、中國食品安全網承辦的小餐飲網絡經營健康發展座談會在京舉辦。座談會圍繞網絡小餐飲監管立法現狀和趨勢、小餐飲網絡經營準入現狀和困難、小餐飲網絡經營準入立法難點和對策建議、小餐飲網絡經營監管經驗分享、小餐飲經營監管與優化營商的融合發展等方面進行研討。

　　原國家質檢總局總工程師、中國質量萬里行促進會會長劉兆彬，中國食品安全報社社長、總編輯朱長學，北京市市場監管局餐飲服務處副處長王雪蓮，中國市場監管學會編審邢淼，中國人民大學法學院未來法治研究院副院長、副教授丁曉東，中國人民大學法學院學科規劃辦主任、食品安全治理協同創新中心研究員路磊，北京市食藥法研究會副秘書長王伯瀟，餓了么公共事務副總裁莊雁斌、食品安全總監賈婭玲，中國食品安全報社副社長、副總編輯李濤，副總編輯牛春安等出席研討會，會議由李濤主持。

　　原國家質檢總局總工程師、中國質量萬里行促進會會長劉兆彬：

　　網絡餐飲具有 “三新”特征

　　劉兆彬會長強調，小餐飲是中國食品安全管理當中的重點、難點，也是未來發展希望所在。網絡餐飲是一種新業態，統計數據顯示：我國餐飲分類當中按照營業面積、從業人員、營業額不同的標準來分類，大體上小餐飲占到所有餐飲的75%。

　　據介紹，網絡餐飲有 “三新”特征。首先是一種新業態，形式新、內容新、方法新。是一種社會分工的新體現，細化了、專業了，也是技術進步的新體現，更是大量年輕新型消費者消費需求的新體現，成為當下食品行業一個新業態。其次，體現三個新貢獻：一方面方便了消費者，節省了時間，服務消費者的數量已經達到3.4億人；另一方面是增加了就業，中國餐飲從業人員達到3000萬規模，促進了食品行業多樣化的發展。再次，網絡餐飲發展也出現一些新的問題和新的挑戰：對監管監督、對消費維權，以及對食品安全隱患和風險都提出挑戰。網絡食品實體與虛擬并存，長距離外送，溫度、食材餐具包括送餐者的健康，最突出的問題就是餐飲業添加劑問題。

　　因此，就如何推動小餐飲網絡經營健康發展，劉兆彬提出三點建議：

　　一是完善監管體系。去年我國餐飲業倒閉關門285萬家，又新成立了300多萬家，完善立法要維護法制主體利益，消費者權益，企業合法權益都要維護。特別是食品安全標準、處罰、準入、許可這些關鍵制度設計，全國要保持法治的系統性，權威性和協調性。同時還要加強立法的一致性、科學性、統一性，來保障餐飲業特別是小餐飲、網絡餐飲的公平性。

　　二是完善社會共治。加強三大監督：首先是加強輿論監督，公開透明的信息無論對監管者還是消費者都是最重要的；其次是加強協會監督管理。新的《食品安全法》，對協會的監督管理規定了非常重要的法律地位，同時賦予了它的一個職能，要按照章程建立健全行業規范和獎懲機制；再次是加強消費者監督，要給消費者渠道，要有內部吹哨人，要有消費者跟媒體、網絡的互動，要有一個非常利好相互平等的權利。

　　三是發展第三方監管。對小餐飲和網絡餐飲的大力倡導和扶持，配合政府監管的第三方機構監管，是小餐飲質量安全提升的一個切入點，是社會共治現代化治理體系的融合點，是食品安全風險防范的關鍵點，也是一個現代化服務業的增長點，同時也是國際慣例的對接點。

　　中國食品安全報社社長、總編輯朱長學：

　　“抓小促大”以“六化”推動小餐飲健康發展

　　朱長學社長表示，近兩年，在“互聯網+”的推動下，網絡餐飲服務如日中天?！吨袊惋媹蟾?018》顯示，2017年我國的餐飲業收入達到3.9萬億元，線上外賣市場規模突破3000億元。從整體結構來看，小微餐飲在整個餐飲行業中占據相當比例。例如，江蘇省 2018 年的一份數據顯示，全省 33 萬家餐飲服務單位中，70%以上為小微餐飲；山東省 2018 年6月份數據顯示，全省有小餐飲商戶 9.13萬家。

　　《食品安全法》第三十六條規定，食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。小餐飲能否從事網絡餐飲服務，如何從事網絡餐飲服務屬于地方事權，由省、自治區、直轄市決定。原國家食品藥品監督管理總局制定了《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》。該《辦法》規定，省、自治區、直轄市的地方性法規和政府規章對小餐飲網絡經營作出規定的，按照其規定執行。

　　目前，各地監管部門依法對小餐飲取得登記備案憑證后入網經營的問題進行了明確，但各地的做法不一致。產業發展應該抓小促大。規模餐飲有一整套的環節、流程、程序執行，小餐飲如果不規范化、模塊化、持續化、科學化、溯源化、信息化，很難管好。

　　作為典型的窗口行業和生活服務性行業，小餐飲的規范發展和質量提升，有利于提升餐飲服務食品安全水平，是消費者的重要利益訴求。 那么，未來禁止外賣平臺上的小餐飲將何去何從，是我們要思考和討論的核心問題。因為在小餐飲備案經營者中，畢竟還存在一部分消費者所需的便利餐飲店、特色小吃店。同時，網絡外賣也是一部分小餐飲商戶收入的主要來源。

　　朱長學強調，本次座談會圍繞網絡小餐飲監管立法現狀和趨勢、小餐飲網絡經營準入現狀和困難等方面進行研討，以促進小餐飲行業健康有序發展，實現產業發展和民眾需求的有機統一，充分體現社會共治?，F在是市場經濟，是網絡時代，要想生存就得利他，要想發展就得融他。小餐飲不可替代，就要找到小餐飲不可替代的意義、要點、內容，進行有效規劃，其發展的前景肯定是美好的。

　　北京市市場監管局餐飲服務處副處長王雪蓮：

　　小規模食品生產經營管理辦法正在征求社會意見

　　為規范本市小規模食品生產經營的生產加工行為，5月28日，北京市市場監管局起草了《北京市小規模食品生產經營管理辦法（征求意見稿）》，公開征求社會意見。會上，王雪蓮就《管理辦法（征求意見稿）》進行現場解讀。

　　目前北京市持有有效許可證餐飲單位約9.7萬家，實際經營有7萬家，其中有一多半是小餐飲企業。據介紹，小規模食品生產經營是指從事食品生產加工的小作坊、小餐飲店。小作坊，是指有固定生產加工場所，從業人員少，生產加工規模小，生產加工工藝簡單，從事食品生產加工的個體工商戶。小餐飲店，指具有固定場所，食品經營場所使用面積在6㎡～150㎡（含6㎡，含150㎡），從事食品即食加工、制作并直接向消費者銷售的餐飲服務經營者，但以連鎖方式經營的除外。小作坊、小餐飲店必須依照法規從事食品生產活動，保證產品符合食品安全標準，誠信自律。

　　王雪蓮介紹，市場準入方面，從小餐飲入手嘗試先證后核的方式。所謂先證后核，就是申請人按照申請材料要求提交申請，依申請取得《北京市小規模食品生產經營許可證》后，區局安排現場檢查，符合要求的繼續經營，不符合要求的撤回許可證。

　　目前，北京市對網絡小餐飲監管要求都是一致的，網絡經營首先要有合法資質，餐飲服務經營者取得營業執照和許可證后，按照核準的經營項目在網絡訂餐平臺上經營。“從去年持續到今年為止的網絡餐飲的凈網行動，確實取得了非常好的效果。北京市市場監管局于4月份召開網絡訂餐平臺監管工作部署會，切實落實食品安全主體責任，規范網絡訂餐平臺管理責任，規范入網餐飲服務經營者經營行為。”王雪蓮強調。

　　中國人民大學法學院學科規劃辦主任、食品安全治理協同創新中心研究員路磊：

　　網絡餐飲經營監管要從立法角度完善

　　路磊認為，目前現行的法律和法規制度，對網絡餐飲、小餐飲監管的可操作性有待進一步加強，這需要從立法角度完善，需要把加強監管和優化營商結合起來。優化營商環境，首先必須堅持法治的基本理念與規范。優化營商環境的意義是給業態、行業、企業以及各類生產主體一個穩定的經營預期。路磊同時指出，法治是最好的營商環境。堅持依法用法律手段，用制度衡量是最好的環境，是最公平的環境，包括小餐飲、網絡餐飲的發展也需要有一個公平的法治的環境。

　　既要加強監管，又要優化營商環境，路磊從基本的理念平臺的建設和體系建設三個方面提出了幾點建議：一是推行包容審慎的規制的方式。近些年食品服務行業的新業態、新技術、新模式發展較快，建議國家和地方政府建立更加細致、包容、審慎的法律體系和管理方式，要允許企業大膽探索、承認企業行業在推進新業態發展中的主體地位，同時監管制度也應該與時俱進。二是構建統一聯動的監管信息化服務平臺。建立統一聯動的監管信息平臺，一方面有利于破解當前平臺審核的困境、提升平臺審核的準確性和效率；另一方面有利于優化監管資源，實現食品安全跨區域、多部門聯動性精準監管，為“智慧監管”打通數據共享和信息聯動通路。三是構建高效融合、協同發展的監管服務支撐體系。針對食品新業態虛擬性和混合性的特點，建議要加快構建網絡食品安全追溯工作法制化進程，以立法形式規范網絡餐飲鏈條中每個環節的責任義務，構建起聯動的專業監管服務體系，推動食品新業態、新技術、新的信息技術和監管服務的有機銜接，為網絡餐飲新業態健康發展打造良好的生態體系和發展環境。

　　中國人民大學法學院未來法治研究院副院長丁曉東：

　　網絡餐飲監管應針對實際風險實施監管

　　丁曉東表示，在網絡餐飲領域有兩類重要的法律，一類是食品的法律，包括《食品安全法》以及相關的法律法規。另一類是和網絡相關的一些法律，比如《電子商務法》和網絡管理辦法試行規定。丁曉東談道：“市場監管涉及到國家和市場的關系，是一個爭議很久的問題。支持市場派強調由市場進行監管，根據市場自身的信號體制實施監管。從市場準入的角度來說，支持市場派更多的是進行備案和許可，是進行事中、事后監管，而不是事前的監管。”

　　由于食品行業在司法領域的特殊性，問題非常復雜，丁曉東舉例道：“在職業索賠人司法解釋上，對于一般性產品懲罰性的賠償，對于食品行業法院態度不一樣。最高法院的司法解釋里面，它也有一個搖擺，在食品行業相對來說比較包容，這就說明了它的立場，它覺得食品行業問題更嚴重，讓這些職業索賠人有一些生存空間，但是在個案里面，其實每個法官的判決非常微妙，并不是一刀切的。”餐飲行業的地區性，以及網絡的特殊效應，讓網絡餐飲的風險控制愈加復雜。食品安全的概念本身是工業社會的產品，是基于風險，基于現代工業流程來進行的，所以，食品行業的監管要從農業到工業社會，從工業社會到信息社會，涉及的方面較多，這也是食品行業監管的難點。

　　因此，丁曉東認為，要堅持風險監管思路。針對實際風險實施監管，而不是受新聞輿論等的影響，應通過與新聞媒體溝通，從而引導輿論，而不是被新聞輿論牽著走。另外，要實現真正的社會共治，在食品監管上提前布局，信息溝通共享，最大限度地保護消費者在食品餐飲行業的安全。

　　北京市食藥法研究會副秘書長王伯瀟：

　　建議加強網絡電商平臺運營者自查意識

　　王伯瀟從三個方面談了小餐飲網絡經營準入立法難點和對策建議。首先，不管是小餐飲經營者，還是網絡餐飲經營者，餐飲市場準入都是作為傳統商事主體存在，并不因為經營領域和經營特點的創新性，導致商事主體的本體性發生什么根本性的變化。而對于商事主體的商事準入而言，登記設立的原則包括實質審核、形式審核、虛化審核三類原則，從目前各地實驗的狀況來看，隨著政府改革的基本大勢，國務院“放管服”的基本要求，對于許可的相應標準和要求正在逐步放寬。

　　其次，現行許可制度有兩個核心點：關于審核材料證明文件的投遞和現場核查。國家層面許可證明材料的規定相對較寬，在地方性的有關規定中，根據不同領域的食品行業，已經進行類別化的詳細規定。關于核查問題，容易出現核查不到位或核查過嚴的情況，尺度非常難把握。王伯瀟認為，“這本身并不是政策制定的問題，可能更多是政策落地的問題。”

　　再次，關于微商如何納入正常制度監管范圍。微商作為網絡經營的參與者，執法力度上通過相應的平臺自查、封存，具體懲戒措施很難落實到位。隨著新型社交媒體的不斷出現，給微商監管帶來新的困難。王伯瀟建議加強關于網絡電商、網絡平臺、自媒體平臺，甚至是關于軟件生產者，軟件相應依托平臺運營者的《食品安全法》自查意識、系統糾錯意識、風險監測自救機制，可在全行業進行重新的鋪設，這是新時代特別需要考慮的。

　　餓了么公共事務副總裁莊雁斌：

　　積極履行網絡訂餐平臺主體責任

　　莊雁斌表示，目前我國除遼寧、湖南、陜西、黑龍江、浙江、河北、河南、廣西、上海、山西等十個省市明確規定經許可或備案的小餐飲商戶可以開展網絡經營活動外，大部分地區對此沒有明確規定。導致了監管執行上的不統一、不確定甚至有松有緊、忽松忽緊，給小餐飲商戶帶來了經營上的困惑。某些省市近期監管政策驟然收緊，原本開展網絡經營的小餐飲商戶被要求下線，平臺執行時商戶是不理解的。

　　針對這種困擾，莊雁斌在會上強烈呼吁立法部門和監管部門能夠充分考慮到小餐飲商戶以及小餐飲商戶開展網絡經營，在吸納就業、滿足消費者便捷消費需求、維持食品整個業態多樣化，甚至在傳承中華傳統美食的文化上發揮的積極作用，希望在食品安全風險可控的前提下，進一步放寬小餐飲的許可或者是備案的門檻，允許小餐飲商戶開展網絡經營。莊雁斌強調，這也是貫徹落實國家對新業態包容審慎大原則，落實“放管服”監管智慧，包括落實證照分離，線上線下一致管理原則的體現。

　　從平臺角度，莊雁斌表示將繼續積極履行好平臺的主體責任，包括不斷推進食品安全創新舉措，落實好責任，主動把好關，未來也將繼續積極發揮好平臺自身以及騎手這支隊伍的寶貴資源，積極投身到食品安全社會共治的工作中去，為滿足消費者對美好生活的需求不斷努力。